小区配套建设的幼儿园产权归谁？

南京物业律师，物业法律顾问张明明：

本案是物权确认纠纷，根据物权法规定，不动产物权的取得应当依据法律，不动产物权的取得有两种方式，一种是基于法律行为登记取得，如双方当事人签订房屋买卖合同，并依照《物权法》第九条依法登记，自登记机构将登记事项记载于不动产登记簿上时发生物权变动的效力，涉案房屋的物权发生变动，购房人取得物权。另一种方式为基于法律规定直接取得，无需登记，即按照《物权法》第二十八、二十九、三十条规定直接取得物权，如根据《物权法》第二十八，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生法律效力；《物权法》第二十九条，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力；《物权法》三十条，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。

本案开发商已经经过不动产登记取得物权，而原告教育局依据的地方政府法规不是法律，不能作为直接取得物权的依据，且该法规规定的是开发商负有移交配建幼儿园的义务，并未规定所建幼儿园的产权归教育局，教育局并不能根据该规定取得物权。根据物权法规定，只有地方政府的征收决定可以作为物权取得的法定依据，其他文件并不能作为取得物权的依据。幼儿园的归属问题，应当有国土资源局依据《国有土地转让合同》的约定向开发商提出移交主张，按照行政合同纠纷处理，而不是物权确认纠纷。法院依据地方政府的规定否定他人的物权，缺乏法律依据。

本案的判决理由值得商榷。

福建省福州市中级人民法院

民事判决书

（2021）闽01民终1873号

上诉人（原审被告）：福州万诚房地产开发有限公司。

被上诉人（原审原告）：福州市仓山区教育局。

上诉人福州万诚房地产开发有限公司（以下简称万诚公司）因与被上诉人福州市仓山区教育局（以下简称仓山区教育局）物权确认纠纷一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2020）闽0104民初5660号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

万诚公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回仓山区教育局的起诉。事实和理由：一审判决程序违法、事实认定遗漏、法律适用错误，应予纠正。

一、一审判决违反法定程序。至本案一审开庭前，仓山区教育局尚未缴纳诉讼费，其作为政府机关并不具备减交或缓交诉讼费的情形，一审法院径直开庭审理并判决，程序违法。

二、一审判决遗漏认定案件相关事实。1.诉争幼儿园属于公共服务设施，不符合福州永升房地产开发有限公司与福州市国土资源局签订的《福州市国有土地使用合同》第五条约定的三种不属于土地使用权出让的情形。诉争幼儿园属于商业用地，万诚公司已支付土地出让金及税费，且未获得任何的优惠。2.根据总平面图可知，诉争幼儿园的建筑面积已计入建筑规划容积率，属于土地使用权出让的范围。3.诉争幼儿园由万诚公司自行投入资金建设并占有使用至今。4.万诚公司与业主签订的《商品房买卖合同》附件四第十八条中有明确约定，“双方确认：在该商品房所在房地产项目内的有关设施（包括但不限于会所、幼儿园、地下车位等）的产权归出卖人所有并且不计入公摊部分，出卖人有权出售、出租、租赁、抵押等。…”《福州市人民政府关于居住区公共配套设施建设使用管理的意见》第二条第（三）款第3项规定：“国土资源部门应当将居住区公共配套设施建设、移交等要求，作为土地使用权出让或者划拨文件的必备内容予以公示。国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件还应当对居住区用地规划确定的下列公共配套设施权属作出约定：….3、未作上述约定的公共设施产权归属按有关法律法规或者开发建设单位与业主的约定确定。”5.诉争幼儿园均是向仓山区教育局申请办理办学许可证，办理办学许可证需要提交相关场所的产权证明及租赁合同，仓山区教育局对诉争幼儿园场所属于万诚公司及作为出租人未提出异议，并同意办理办学许可证。6.仓山区教育局从未参与对诉争幼儿园的规划设计、建设、验收等任何阶段，且至本案起诉前，仓山区教育局对诉争幼儿园从未行使过任何权利。综上，以上事实可证诉争幼儿园属于万诚公司所有，仓山区教育局请求确认诉争幼儿园归其所有没有事实和合同依据。

三、一审判决适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，系法律适用错误。1.1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》已不符合实际发展需要，且没有上位法依据，并与上位法冲突，不能作为本案确权依据。本案应按新法优于旧法、法律优于地方性法规的原则，适用《中华人民共和国物权法》和当时有效施行的福州市人民政府印发的《关于社区配套用房建设使用管理的意见》及相关地方政府专门为处理幼儿园事宜的相关规章、政策文件进行处理。1.2002年5月21日出台的《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》第二条第4款规定明确了幼儿园产权归属的认定标准。诉争幼儿园的土地使用权取得至竣工验收均在上述意见出台执行的期间完成，且万诚公司在与福州市国土资源局签订《出让合同》时，上述意见已经出台，该意见应当视为《出让合同》的附件要求。因《出让合同》具有行政合同性质，当时的福州市人民政府的政策规定也是应当履行的要求之一，故应当适用《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》，确认诉争幼儿园所有权归属万诚公司。2.根据《物权法》第四条、第三十条、第一百四十二条规定，万诚公司已通过合法建设行为取得诉争幼儿园的所有权，且幼儿园的建筑面积也已计入建筑规划容积率，并已办理了产权初始登记，而仓山区教育局全程未参与其中，也未参与验收，故万诚公司是诉争幼儿园的所有权人。3.1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定仅是认定产权要移交教育行政主管部门，并非是直接规定产权属于区教育行政主管部门，并不能直接产生物权变动的效力。4.前述关于“产权移交区教育行政主管部门”的规定，是一条约定不明的规定，无法从中认定所有权属归谁，其中的“移交”仅是指将万诚公司所有的物品移交给仓山区教育局，根据《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》第三条第（一）款第2项第二种情形关于“……由市不动产登记中心先确权登记至开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至区教育局。”的规定，可知诉争幼儿园的所有权本身属于万诚公司，要通过变更登记的方式转移至仓山区教育局。且此处的移交并未明确系无偿移交，根据客观实际情况及相关政策文件，均表明应有偿移交，在仓山区教育局未支付对价的前提下，其无权要求移交，更不能直接通过该规定起诉确认所有权。5.因1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》存在约定不清问题，福州市人民代表大会常务委员会对该规定已进行修改。根据修改后规定可知，一是幼儿园的权属应当通过书面的形式进行确定，二是“适用当时的规定”该条文的理解是当然包括在签订土地使用权出让合同时福州市人民政府出台的当时有效施行的《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》在内。6.2010年5月21日，福州市人民政府向省人大常委会法制工作委员会发函，其中第二条第（一）款第1项规定，“在2010年6月1日之前建设项目按规划配建的幼儿园，……没有明确配建幼儿园产权归属的，由各区政府与开发建设单位视具体项目情况协商解决幼儿园产权归属问题。其中《中华人民共和国物权法》颁布实施以后配建的幼儿园，其产权按照《物权法》规定执行。”即诉争幼儿园系在2010年6月1日之前配建的，按照该函件的要求，应当通过协商的方式解决产权归属问题。7.2018年1月25日《关于加快推进城镇幼儿园和城镇义务教育学校建设工作的意见》发布，其中第二条第（二）款第4项规定，“加大配建幼儿园回购回收力度。住宅小区配建幼儿园严禁私有化或挪作他用。根据《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》（以下简称《意见》）文件精神，对《意见》颁布实施前，土地出让文件中未明确产权且已私有化或挪作他用的配建幼儿园，属地政府根据当地学前教育发展和政府财政实际情况，逐步回购用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。对《意见》颁布实施后，按规划应配建幼儿园被私有化或挪作他用的，属地政府应采取措施在两年内回收，并将产权无偿移交给当地教育部门用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。”而诉争幼儿园系在上述《意见》即2010年之前配建的，按照上述规定教育局或政府应当通过回购的方式要求移交，即应当支付合理对价。8.根据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，也明确强调要“一事一议”“一园一案”，从未明确政府部门有权无偿收回。诉争幼儿园系万诚公司投资享有，属于通知中需“回收、置换、购置的”的幼儿园，仓山区教育局如要接收，必须支付合理对价。且如前所述，诉争幼儿园不符合出让合同约定的三种不属于土地使用权出让的情形。万诚公司已支付了全额的土地出让金取得幼儿园的土地使用权，且自行投入资金建设诉争幼儿园，根据公平公正原则，不应无偿移交。

四、仓山区教育局直接起诉确认诉争幼儿园归其所有，实质上就是要求无偿移交诉争幼儿园，其主张无偿移交没有任何法律依据和合同依据，且与相关的政府规章及政策文件相违背。

五、本案并非民事纠纷案件，一审判决将本案按民事案件处理显然错误。1.仓山区教育局与万诚公司之间没有民事合同关系，也没有事实上委托代建幼儿园的行为，仓山区教育局的起诉没有任何的合同依据与事实依据。2.仓山区教育局提起的确权依据仅是地方性法规，仓山区教育局属于福州市政府下属的政府职能部门，仓山区教育局依据其上级颁布的地方性法规的具体条款规定要求所有权确认，其行使的是地方性法规赋予其的权力或是行政职能，本案应按行政案件处理。

仓山区教育局辩称，一、一审法院同意仓山区教育局缓交诉讼费，程序合法。1.仓山区教育局于立案时已经依法提交了缓缴诉讼费用的申请书,根据《诉讼费用交纳办法》第四十七条第四点规定，一审法院依法作出同意缓缴诉讼费程序,并无不当。2.仓山区教育局是否符合缓交条件与政府财力是否充足不具有关联。仓山区教育局每年的经费支出都需要在上一年度有相应的经费预算,本案诉讼属于突发性案件，诉讼所需相关费用在上一年度中无相应预算，故无法预缴诉讼费用，所以本案属于确实需要缓交的情形。二、一审判决认定事实清楚，诉争幼儿园属配建幼儿园，万诚公司依法应将权属移交仓山区教育局。1.福州市人民政府关于万诚公司闽江大道东侧建设用地的批复明确，有关土地使用要求，应按照市国土资源局与万诚公司签订的《福州市国有土地使用权出让合同》执行。2.2××4年5月6日，万诚公司与福州市国土资源局签订的《福州市国有土地使用权出让合同》第三条第二款明确约定“配建12班幼儿园一所，用地面积3500平方米（合5.25亩），建筑面积3000平方米，该幼儿园需沿城市道路布置，方便为周边住区提供服务。”即诉争幼儿园系小区套建设施。而1993的《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》第七条明确规定万诚公司应投资建设并移交产权给区教育行政部门。3.退一步讲，即使合同中未明确诉争幼儿园权属是无偿移交，《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》于1993年已向社会公布实施，万诚公司作为房地产开发企业对于相关法律法规规定必然知悉，万诚公司知道投资建设的配套幼儿园产权归属仓山区教育局，其在竞拍国有土地使用权时必然会对投入成本进行考量、测算，所以竞拍成交价格必然会低于正常价格，即无形中政府已给予万诚公司价格优惠条件。三、诉争幼儿园规划建设等相关法律事实发生在1993年至2010年之间，一审判决适用当时有效法律调整并无不当。1.虽然1993年《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》于2010年修改，但修改后的规定第七条第四款明确规定，修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。即万诚公司与仓山区教育局于2××4年5月6日签订的《使用权出让合同》仍应适用1993年的《福州市保护城市中小学幼儿园建设用地若干规定》规定调整。2.诉争幼儿园具有公益性，万诚公司等竞争者在竞拍土地使用权时已知依照规定需要投资建设并移交区教育行政部门的事实，上述事实应认定为《物权法》第一百四十二条规定的“相反证据”。

仓山区教育局向一审法院起诉请求：1.确认坐落于福州市仓山区××镇××道××号××花园小区××（建筑面积3000平方米）的房产所有权归仓山区教育局；2.判令万诚公司立即将前述配套幼儿园房产移交给仓山区教育局，并配合将上述房产登记至仓山区教育局名下。

一审法院认定事实:2××4年5月6日，福州永升房地产开发有限公司与福州市国土资源局签订编号为榕地合【2××4】66号《福州市国有土地使用权出让合同》，约定将位于福州市仓山区××＃储备地块规划用地的宗地（宗地编号为2××4拍-05号）出让给福州永升房地产开发有限公司，合同第三条约定本地块内需配建幼儿园一所，用地面积3500平方米，建筑面积3000平方米，该幼儿园需沿城市道路布局，方便为周边住区提供服务。2××4年8月5日，福州永升房地产开发有限公司、万诚公司与福州市国土资源局签订编号为榕地合【2××4】66号补01-2××4《福州市国有土地使用补充合同》，约定原出让合同的受让人变更为万诚公司，由万诚公司继受福州永升房地产开发有限公司享有的权利和承担的义务。2005年1月26日，福州市人民政府关于万诚公司闽江大道东侧建设用地的批复（榕政地［2005］22号），同意划拨上述国有土地使用权。2005年9月14日，福州市城乡规划局批准建设用地规划许可，其中包括幼儿园一所，建筑层数3层，建筑面积3000平方米。2005年10月10日，福州市建设局批准建筑工程施工许可，万诚公司就上述规划内容进行施工。2007年12月1日，案涉幼儿园竣工验收合格，并于2009年6月8日完成初始登记。

另查，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。

一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，万诚公司与福州市国土资源局签订的《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。万诚公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽未明确约定幼儿园权属，但批复及合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，而根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日实施）第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方性法规规定开发商应配套修建的公益性设施，万诚公司理应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政主管部门。万诚公司抗辩1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》已于2010年修改，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，案涉出让合同中没有约定幼儿园权属，应认定属于开发建设单位所有。一审法院认为，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。本案万诚公司与福州市国土资源局系于2××4年5月6日签订《福州市国有土地使用权出让合同》，故仍应适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，作为认定产权归属的依据。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中，万诚公司与福州市国土资源局签订的《福州市国有土地使用权出让合同》合法有效，合同的签订及建筑工程施工许可证颁发的时间均在2010年之前，根据前述法律规定，不存在法不溯及既往的例外情形，应当以当时的法规即1993年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为依据来认定案涉幼儿园的权属，故万诚公司的上述抗辩，一审法院不予采纳。因此，仓山区教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求万诚公司交还幼儿园建筑物及协助办理产权登记，于法有据，一审法院予以支持。依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国物权法》第三十三条、第三十四条、第五十六、第一百四十二条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认坐落于福州市仓山区××道××号××花园××小区××用房所有权属于福州市仓山区教育局；二、福州万诚房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内将前述幼儿园用房交还给福州市仓山区教育局，并协助将前述房屋登记至福州市仓山区教育局名下。案件受理费100352元，由福州万诚房地产开发有限公司负担。

本院二审期间，万诚公司围绕上诉请求提交了证据。本院组织当事人进行证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：《政府信息公开申请办理告知书》不能证明其主张，不予采纳；（2020）闽0102民初9561号民事裁定书，与本案没有关联性，亦不予采纳。根据本案现有的证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。

本院认为，关于诉争幼儿园权属。案涉《福州市国有土地使用权出让合同》的签订时间及取得用地批文的时间均在1993年3月7日至2007年10月1日间。万诚公司建设项目除应符合合同约定外，还应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。而万诚公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”一审法院确认诉争幼儿园的所有权属于仓山区教育局并无不当。万诚公司针对此节的上诉主张，并不能排除《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》在本案中的适用，此节主张，不予采纳。

关于本案是否属于民事案件受理范围。本案不是合同纠纷，而是物权确认纠纷。仓山区教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张其对诉争幼儿园享有物权，而诉争幼儿园目前处于万诚公司掌控中，仓山区教育局起诉万诚公司要求确认诉争幼儿园权属属于平等主体间的民事争议，属于人民法院民事案件受理范围。

另外，一审法院依法对仓山区教育局缓交诉讼费的申请进行审批，并作出处理决定，并无不当。万诚公司关于一审法院程序严重违法的主张，没有事实和法律依据，不予采纳。

综上所述，福州万诚房地产开发有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100352元，由福州万诚房地产开发有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　唐文生

审 判 员　张力群

审 判 员　张　敏

二〇二一年三月二十四日

法官助理　林　颖

书 记 员　林雨婷